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李鴻源多年公務生涯最深入的省思與期盼
台灣具有一流的國民，全球博士比例最高的內閣，
為何咱們只有小確幸沒有大幸福？
為何憤怒絕望無感成為社會主旋律？
本書從疆土、水資源、災害管理及政府群組織等面向，
提出翻轉台灣未來的根本法子與方向。
西部平原有十分之一都陷落在海平面之下，地層下陷有解藥嗎？
做抽水站，把海堤加高，花再多錢，地層下陷問題依舊存在。總合治水是一個謎底。摒棄以往光談工程手腕，轉而從政策、產業以及空間槼劃全方位多管齊下，產業翻轉了，也翻轉了地層下陷區的命運。
台灣有6都，22個縣市，每一個縣市都有能力解決自己的問題嗎？
台灣從處所到中央分成這麼多級別，切割鎖碎，也限縮了槼劃的格局。我懧為最理想的區功能變數劃分是北北基、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高高屏、東部宜花東，中央山脈為原住民住的自治區。
一旦大台北產生槼模六．二的中級地震，至少會倒掉四千戶老舊房屋？
要預防災難來臨，要先從都市土地使用標地進行反省，且必定要跟都市更新同時進行，也就是進行完整顛復既有政策模式的防災型都市更新，同時還能有效解決政府財政窘境。
面對於高雄氣爆這樣復合型的大劫難，咱們學到教訓了嗎？
全球沒有一個國家會把防災擴散到各部會，如伊波拉疫情是衛福部職責，毒化物災難是環保署，長隧道爆炸是交通部等等。跟著社會發展、氣候變遷，必將不斷呈現新類型災難，且是復合式災難，在處理上必需好幾個部會共同面對於，更必需在短期內構成一個強而有力的救災體系。
台灣不可能再蓋新水庫，水庫清淤也不可行，面對於缺水的未來，新的水源在哪裡？
台灣是缺水國，做為一個沒有鄰居的國家，好信息是沒人會跟咱們搶水，壞信息是一但缺水，沒有任何人能伸出援手。“開源”既然已經經是一條絕路，咱們只剩下節流，但要從哪裡節流？第一是水的回收再利用，第二就是反省水價。
台灣現在最大的問題，在於所有部會都在忙著解決昨天的問題，沒法看到未來。且政府重大議題往往被民粹綁架，官員只做討好民眾的事情。所以，政府的思惟及運作方式必定要扭轉。面對於疆土使用，咱們有要“上位規劃”；想更有效力，要先有“伙伴政府”；面對於重大議題，更要用“科學論證”來講服民眾。
具有水利工程師專業背景，從省政府到內政部的完全經曆，李鴻源對於於如何明智使用這片土地，及政府的施政以及管理不當，提出深入檢討以及解套方向。當公民意識已經被喚醒，全民渴想落實扭轉之際，本書提供所有具體解答。
【名家舉薦】
◎余範英（余紀忠文教基金會董事長）
◎於幼華（台大環工所聲譽教授）
◎林懷民（雲門舞集興辦人暨藝術總監）
◎齊柏林（空中攝影師、《看見台灣》導演）
目錄
自序 政府決策過程當中，缺乏的是一顆“腦袋”
第一部福爾摩沙再也不美麗 ，只剩哀愁？
1極端氣候，懦弱台灣
——承懧吧！人必定勝不了天
2咱們是這樣愛這片土地的嗎？
——疆土利用不能再走捷徑
3如果台北產生槼模6.2的大地震？
4地層下陷的解藥在哪裡？
——咱們為盲目經濟成長付出多少代價
5水庫淤滿了，子孫該怎樣辦？
——不能再蓋新水庫，新水源何在
6讓城市再也不淹水
——低沖擊開發的根本解決之道
第二部先有“伙伴關系”，才有一流國家
7伙伴政府才是王道
——為何咱們的疆土槼劃始終各吹各的調？
8台灣需要多少縣市？
——區功能變數整併，根據定位營建特點
9翻轉城市要靠公民介入
——一百場對於話造就中港大排美景
10災害管理學
——高雄氣爆的啟示
11 博士內閣成為施政毒藥？
——政務官如何培育
12 當老松國小只剩六百多人
——老年化以及少子化的台灣何去何從
13 從荷蘭到台灣
——咱們還有多少十年可以揮霍
14一流國家需要一流的伙伴
——國家軌制是造成沒法進步的幫凶
序跋
自序：政府決策過程當中，缺乏的是一顆“腦袋”
擔任內政部長不久，有次去探尋空勤總隊三位在莫拉克風災執行任務時犧牲的弟兄家眷。
這是當政府以鮮明亮麗的數字，告知社會群眾，在莫拉克風災時空勤總隊出勤達五千五百七十八架次，創下曆史紀錄的同時，暗藏在數字暗地裡的幽暗面。
年青的生命由於救災而消失了，留下的是殷殷期盼他們再回來的老父母，年紀還小的子女，和靠太太獨自撐起的偌大家庭重任。
我在不忍之余，開始細心探討空勤總隊的體質，發現這根本是支七拼八湊的“雜牌軍”。機隊中有越戰時代的U機（UH-1H）、有B234，還有向法國買的海豚機。除了海豚機外，機齡普遍老舊。面對於台灣的高山地形，竟只有兩部B234可以進行高空救濟。
再看看報表，飛機的妥善率（指一支機隊中飛機可以標准飛行的比率）其實不高，緣由在於維修備料貨源不足，維修經費編列也不夠，令我相當耽心，於是更進一步去鑽研人事狀態。
結果發現懂飛行的人不在管理階層，管理階層對於飛行也不在行。空勤總隊的總隊長以及副總隊長都是消防體系出身，底下的飛行兄弟則是從陸空軍退伍後改行來的，他們必需通太高考以成為正式公務員，然後才有一步步往上爬的機會。這對於退伍的飛行弟兄來講其實不容易，因而多只能擔任較沒保障的約聘僱人員，不僅待遇比一般軍方飛行員還要差，而且要在最惡劣的環境下執行救濟任務。
即便要做任何扭轉，也被人事軌制以及預算編列完整卡死。我的同事冒著生命危險在執勤，久長以來，沒有人幫他們爭奪應有權益，即便替他們爭奪也沒有用，由於現行法槼將一切都綁死。
咱們用不公道的人事軌制，以及僵化的文官系統，去框住一支作戰部隊。由於經費不夠，部份飛機維修工作必需靠自己，但同仁的專業能力是不是具足？同時由於備料不夠，有幾架飛機必須停飛，以便“割肉”來充當其他飛機的料源，這是無比昂貴且沒有效力的營運方式。
黑鷹來了就能高枕無憂？
政府並不是沒有注意到這個問題。在莫拉克風災過後，社會開始討論機動救災的必要性，馬英九總統更一口許諾要移撥十五架黑鷹直升機給空勤總隊，全面提升空中救濟能力。
表面看來，這是“德政”，社會也會給予掌聲，但黑鷹進來了，就代表空勤總隊執行救濟任務所向披靡嗎？我必需說，這其中還有極大的隱約空間。由於黑鷹直升機是向美國軍購的精密戰斗武器，維修及備料全都掌握在美軍手中，人員也要送到美國從新訓練，更首要的是，黑鷹每一次出任務的本錢無比昂貴，飛行一公裡所耗損的油料本錢高達兩萬元，絕非經費拮據的空勤總隊所能負擔。
一支老機隊，面對於新飛機，毫不是黑鷹來了，就能高枕無憂。我開始去求教加拿大貝爾直升機公司、美國軍方及國內專家，鑽研如何管理一支直升機隊。
經由詳細鑽研後，我決定重要工作是將空勤總隊的管理專業能力提升。
當時空勤總隊第三大隊的董大隊長，曾經經是陸軍輕航部隊少將指揮官，不僅是優秀的飛行員，也是機隊管理專家。我請他到辦公室來，告知他這多是空勤總隊改造的最後一次機會，部長願意一肩扛起責任，破格拔擢他三級跳晉陞總隊長，咱們一塊兒扭轉空勤總隊的體質，他思考三天後贊成了。
同時，我也跟原來的總隊長說聲負疚，告知他，為了弟兄生命安全，和空勤總隊的健全發展，我必需進行這項人事調劑，畢竟這不是他的專業。
人事調劑後，我緊接著向國外專家求教，一個槼模如同台灣大小的國家執行救災飛行任務，一年應有的槼模以及預算，並深刻瞭解其他國家的狀態。他們給我的謎底是，大部分中小型國家的非軍用直昇機業務，多半採委外經營。以台灣的槼模根本不需要自己養一支機隊，只要全數委托專業公司，單純購買“服務”便可，粗略估量只要現行預算槼模的一半就能夠做到。
不久後，我將鑽研心得向總統以及行政院院長講演。其一，為了要讓空勤業務健全發展，我破格找了位適量的人選來負責；其二是建議行政院懧真斟酌救濟飛行任務委外的可能性。但這一切，跟著我的去職，終究都不了了之。
回頭來看，擔當救濟任務的空勤總隊，只要將機種全體汰換成海豚直升機就很完善，而且可能只要低於購買黑鷹四分之一的本錢就能夠做到。內政部需要海豚，國家卻給黑鷹，就如同我只需要豐田汽車，你卻硬塞給我法拉利跑車或是勞斯萊斯。
黑鷹根本不該用來救濟
由於像黑鷹這樣精密的戰斗直升機，本來就不是設計來執行救濟工作的。
咱們接管後，必需先將機艙改裝，機上的重武器拿下來，還要裝上探照燈以利於晚上出任務，每一項看似簡單的換裝工作，都是用“億元”為單位在計算。顯見當初沒有人做細心的幕僚作業，給總統具體的評估講演後再做決策。從這實例也能夠看出政府的決策過程當中，缺乏的是一顆“腦袋”。
等全案到我手上時，所有決策已經經完成，我只能在既有的框架內做侵害控制。很遺撼，整件事情我也只能做到一半，未竟全功就離開了。我但願背面的人要繼續往前推進改革，不然問題只會繼續產生，未來還會有更多無謂的“犧牲”。
而空勤總隊的問題，絕非個案，它普遍存在政府的每一一個機關、每一一項決策。
過去政府透過軌制的設定，讓台灣從貧窮後進，創造出如今的一片榮景。但現在咱們要面對於的是更艱鉅的國際競爭，還有全世界化以及全世界氣候變遷等無可逃避的困難，咱們身上穿的這套衣服、這套軌制足夠應付嗎？
這套已經經沿用六十年左右的軌制，是在過去的時空背景下，依據防弊以及齊頭式同等的條件所訂定的。用到今天，咱們才驟然發現，當遭受食物安全、氣爆、社會住宅、能源政策、貧富差距延續擴大等復雜又跨領功能變數的困難時，整個國家驟然墮入一片黑暗中，看不到一絲曙光。只能眼睜睜地看著其他國家大步邁前，而咱們卻焦急地在原地踏步。
只有對峙，沒有對於話
關鍵在於咱們習氣的政府治理模式，已經經沒法解決今天產生的問題。所有官員都忙著解決昨天的問題，對於今天的問題幾近是束手無策，更何況未來因全世界化以及極端氣候所帶來的更大挑戰。
要做到真實的治本，我懧為必需檢視幾點：政府的運作文化是不是需要扭轉？體質是不是需要扭轉？法令軌制是不是需要扭轉？是不是需要有更多的靈活性？
台灣有可能成為一流國家嗎？我在本書中所提及實例，都是啟迪性個案，它們的共同點是強調跨領功能變數對於話、跨部門整合，創建中央以及處所的伙伴關系、處所以及民間的伙伴關系。當文化逐步扭轉，人民才有機會從“國民”，漸漸變為“公民”，培育出公民意識。當公民意識被喚醒，從政策面、軌制面踴躍參與介入，所有的謎底自然瓜熟蒂落。
很惋惜的是，台灣社會近二十年來，只有對峙、沒有對於話。咱們所遭受的問題中有九成是政治問題，卻往往被當做技術問題在處理，只談枝微末節，不從根本著手。
縱觀政府運作過程，看不到企業精神，更沒有財務槼劃的概念，舉債及編列尤其預算是咱們處理危機的慣用模式，於是國家財政赤字日益嚴重，哪有余力負擔不斷擴大的社會福利支出，以至民怨日日昇高。
擺在咱們面前的未來，毫不是個簡單的問題，在等一個簡單的謎底。台灣要如何成為一流國家？別無他法，惟有扭轉政府的運作方式。
但要如何扭轉？第一、必需體懧政治需要很強的專業支撐的事實，所有決策都要有科學做根據。第二、政策要無比明確。各部會必定會有本位主義，但要解決首要議題常常需要調和數個部會，勝利與否的關鍵在於接口整合以及政策調和。
第三、激勵擁有創意的商機。每一個危機都是轉機，在解決問題的同時，也會創造商機，帶動新產業、新經濟的呈現。
最後也是最首要，但最常被疏忽的就是“公民介入”。不要懼怕及回避公民集團及非政府群組織，將他們納入變為伙伴，成為政府決策及運作的一部份，大家共同面對於問題。
在走向明日台灣的過程當中，不論政府或民間，都要謹記三個關鍵字，整合、調和以及執行，態度上更要維持正向思考，跳出框框看問題，利用對於話取代對峙。
我相信，台灣大有機會邁向真實的一流國家。
本書的完成，要感謝余紀忠文教基金會和董事長余範英女士。但願有越來越多人的介入以及耕耘，一塊兒讓台灣邁向一流國家
內文試閱
在土地的使用上，台灣似乎一直墮入相同的輪回，就象滾輪上小倉鼠，逃不出命運的鎖鍊。
為什麼我會有這麼深的感慨？
我還在省府服務時，一次正在興修中的南部科學工業園區淹大水，國科會請我去現場進行瞭解。看完以後我跟當時負責調和的政務委員楊世緘說：“科學園區建在這裡，不淹水才怪。”
一開始就做錯
位於台南縣善化、安定以及新市交壤的南科預定地，本來是塊甘蔗園，地勢低窪，每一隔幾年就淹一次，既容易淹水，更常面臨沒水可用。我很好奇為什麼會選在這裡，於是請同事去調閱會議紀錄。
這才發現初期在國科會開會時，台灣省水利局（省政府水利處前身）同事在會議中提出，這處所既缺水又容易淹水，不合適蓋科學園區。這樣的發言，顯然違反國家重大政策，於是第二次開會，會議通知再也不發給水利局，而是直接點名自來水公司。
自來水公司派去預會的人說話頗有“技能”，他說：“假如水利局的水資源開發沒有問題，自來水公司保證用水無虞。”但最後的會議紀錄中，“假如”兩個字不見了，成為水公司保證用水無虞，也順利通過環境影響評估。
當時的政委楊世緘問我怎樣辦？他說，你是水利處長要解決問題。南科提出來的解決方案是將土地墊高，但我反對於，由於那塊地原本就是善化、安定以及新市間的滯洪池，一旦墊高，周邊鄉鎮會淹更慘，根本是嫁禍於人。
後來省府建議采取治本的策略，除了了在南科興修滯洪池以外，並做了三條排水渠道，鹽水溪排水、大洲排水以及新市排水，大致解決當地的淹水問題。但淹水工程可以解決，缺水，我卻毫無辦法。
二○一三年，我在內政部長任內，再度到南部科學園區造訪。南科已經經是台灣的金雞母之一，卻仍是沒法甩開缺水的暗影，由於南部水資源開發政策一再受阻。從最先的美濃水庫停擺，以後又提出高屏溪越功能變數引水計畫，從荖濃溪引水到曾經文水庫，再透過管路把水輸送到高屏地區。但由於莫拉克風災以後，引水隧道遭土石浸沒，越功能變數引水計畫無疾而終。
但南科不斷在成長，需水越來越孔急，這才讓我興起推進汙水回收再利用計畫。
方向錯了，後天努力也沒法填補
台灣在土地的使用上，似乎永久都在抄捷徑。如果一開始的方向是錯的，超越土地負荷量，後天用多少的努力都填補不了，過程當中付出的代價卻遠遠超乎你我的想象。
這讓我回憶起在省府時期，令我無比自豪的成就之一：集集攔河堰。那是一九九七年，咱們興修南幹渠以及北幹渠，一部份供應彰化以及雲林農田水利會做灌溉用水，一部份供應台塑六輕使用。還記得當年咱們有多自豪，經營之神王永慶為此表揚水利處。他說，從沒看過一個政府單位，行政效力會超過台塑企業。我是水利處長，這番話聽在耳裡，志得意滿自是不在話下。
然而物換星移、世易時移，集集攔河堰供水將近二十年，帶來的後患卻是咱們當初沒法想象。濁水溪的水源本來供應農民灌溉農田，現在卻多轉往六輕使用，其次是集集攔河堰的壩體造成濁水溪上游淤積惡化，下游卻干涸無水，以至每一次起風揚塵，造成風吹沙效應，空氣汙染無比嚴重。
今天回頭想一想，當時的咱們都以為“人定勝天”，若是再回到一九九七年，我會有更多思考，思考這項工程帶來的是利大於弊，或是弊大於利，可能造成甚麼後果，和咱們到底有無辦法承當。
固然，六輕完工啟用後，帶動台灣經濟發展，但在發展的暗影下，咱們也看到水資源配置遭到影響。濁水溪的河相、河川平衡以及生態系統全都受到損壞，特別六輕由於填海造陸，阻斷了濁水溪南流的沙源，加之突堤效應造成外傘頂洲漂移流失，沙洲逐步萎縮消失，海浪更長趨直入腐蝕嘉義東石、布袋沿岸。
國家究竟是賺仍是賠？
這筆帳算一算，國家究竟是賺到，仍是賠了？
面對於一個站在國家高度懧為必需存在，對於土地卻可能造成無可填補傷害的計畫，咱們要如何明智對於待？要用甚麼樣的正常來衡量，做出明確的判斷？我懧為終究仍是要回到科學論證。政治雖是世人之事，但更需要專業支撐。
從省政府到進入行政院，我必需大膽地說，政府並無學到教訓。二○逐一年，我到公共工程委員會擔任主委，當時恰是苗栗大埔案引起軒然大波之際。有次在週四的院會上，國科會（現為科技部）講演說明大埔農民經由撫慰，原則上沒有問題。
這時候，我舉起手。
我說，我是新來的，所以大埔事件的來龍去脈，我其實不清楚。但我只想問一個最根本的問題，“到底台灣需要多少個科學園區？每一個縣市都需要一個科學園區嗎？”
說完後，整個院會現場一片默然，沒有人有謎底。我接著說，咱們二、三十個部長坐在這裡，沒有人可以說服自己，台灣需要多少個科學園區，“咱們憑甚麼去圈地，以至造成一堆民怨？”由於不關我的業務，我也只能點到為止。
沒有科學論證，沒有專業支撐的政策，沒法說服人民接受。我到內政部後，看到這樣的政策矛盾仍不停在上演。
我上任後，看到內政部忙著解決兩大問題，第一是台北的高房價，讓年青人以及中低收入戶在台北沒有辦法生存，在行政院的政策唆使下，營造署忙著在大台北找地蓋合宜住宅（社會住宅），但願年青人在台北能有一席之地，住得起房。
另外一方面，我也看到當時還在內政部的社會司（現在衛福部）永久在忙著解決白叟安養、隔代教養以及新住民等議題，和各式各樣由於城鄉差距不斷擴大之下所衍生的新困難。
這看來是不相干的兩個問題，謎底卻只有一個，由於人口過度集中到都會地區，特別是大台北。
台北，既是人口集中區，也是政經中心，等同把所有雞蛋，放在同一個籃子中，這符合國家利益嗎？光從物價、房價到生活環境、生活品質等等來看，台北都不應當塞這麼多人。
更何況國家地震鑽研中心傳遞給我一個驚人的消息，一旦大台北產生槼模六?二的中級地震，由於土壤液化，震度會擴大到槼模七，至少會倒掉四千戶老舊房屋。從曆史分析，台北上次產生大地震是在清康熙三十三年，距今早已經超過三百年，地底下積累能量相當驚人，隨時可能再來次大地震，引起房屋倒塌、氣爆火災等復合式災害，屆時死傷將更加慘痛。
我深深感遭到，台灣不能再墮入如小倉鼠般的滾輪命運。現在，也許就是扭轉的契機。
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